——《中共安徽省委安徽省人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》解读

　　2015年12月20日，中共中央召开城市工作会议，习近平总书记提出“一尊重五统筹”重要思想，为新时期城市工作基本遵循。2016年2月6日，中共中央、国务院印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号），明确了城市规划建设管理工作的指导思想、基本原则、总体目标和重点任务，为加强城市工作的纲领性文件。习近平总书记视察安徽时明确要求“着力打造生态文明建设的安徽样板，建设绿色江淮美好家园。”，对我省城市建设指明了发展方向与目标。

　　省委、省政府高度重视中央城市工作会议、中发6号文件和习近平总书记视察安徽重要讲话精神的贯彻落实，召开了全省城市工作会议，部署了我省实施意见的起草工作。省住房城乡建设厅会同省直有关部门，在深入调查研究、认真总结经验的基础上，结合我省城市发展实际，坚持改革创新，坚持问题导向，坚持实化细化目标任务和举措，研究起草了《中共安徽省委安徽省人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。经省委、省政府讨论通过，近日《实施意见》正式印发。

　　一、《实施意见》出台的重要意义

　　（一）有利于开创城市现代化建设新局面。《实施意见》以“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局为引领，坚持“五大发展”理念，以“一尊重五统筹”为根本遵循，按照“四创一建”目标，积极适应和引领经济发展新常态，通过加强城市规划建设管理，加快转变城市发展方式，提升城市治理能力，必将对彰显徽风皖韵城市特色，加快现代化城市建设发挥重要推动作用。

　　（二）有利于决战决胜全面小康。《实施意见》描绘了未来我省城市发展蓝图，明确了现代化城市建设路径，是全省整个经济社会发展宏伟蓝图的重要组成部分。认真落实《实施意见》，推进城市科学发展，必将发挥城市在经济社会发展中的主导作用，带动整个经济社会发展，推动全面建成小康社会。

　　（三）有利于新型城镇化试点省建设。《实施意见》着力推进以人为核心的城镇化，在区域协调发展、协同发展，城乡协调发展等方面提出了一系列创新举措，这些举措对于促进农业转移人口市民化、公共服务均等化，对于促进与国家区域战略的衔接，提升城市能级，释放城镇化潜力，都具有重要意义。

　　（四）有利于推进“五大发展”美好安徽建设。《实施意见》围绕省第十次党代会提出的奋斗目标和“五大发展行动”要求，细化了城市创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展具体任务、路径和措施，必将为实现省第十次党代会确立的目标任务提供有力保证。

　　（五）有利于改善民生和促进社会和谐。《实施意见》针对解决城市规划建设管理中存在一些突出问题，如规划科学性、严肃性和强制性不够，城市建设粗放发展、特色缺失，城市公共产品和服务供给不足，城市管理滞后，环境污染、交通拥堵等“城市病”问题蔓延加重等，从创新规划机制、大力推进棚改安居、优先发展公共交通、增强公共服务供给、推进依法治理城市等方面提出解决措施，营造城市宜居环境。

　　二、《实施意见》的主要内容

　　《实施意见》提出，到2020年，全省常住人口城镇化率达到56%、户籍人口城镇化率达到35%，城市发展质量效益显著提高，徽风皖韵特色初步彰显，生态环境质量明显改善，城市治理能力现代化水平较大提升。

　　《实施意见》从六个方面提出了加强城市规划建设管理的重点任务。

　　（一）强化城市规划工作。落实国家、区域、省域规划战略布局和要求，推动形成“两圈两带一群”城镇发展格局。加快编制实施跨市域城镇体系规划，促进城市组群发展，做大做强中心城市和县城，加快培育一批新兴中小城市和特色城镇。编制完成省、市、县三级空间规划，统筹开展城市开发边界、生态红线和永久基本农田划定工作。牢固树立“规划即法”意识，经依法批准的城市规划必须严格执行，未经法定程序不得修改。

　　（二）塑造城市特色风貌。全面开展城市设计，确定城市特色定位，体现徽州文化、皖江文化、淮河文化等地域文化特色。加强建筑规划设计管理，突出建筑使用功能以及绿色低碳环保。完成所有城市历史文化街区划定和历史建筑确定工作，有序实施老城区更新改造，优先开展历史文化街区、传统街区整治复兴行动。

　　（三）提升城市建筑水平。改进建筑市场监管，加快建筑市场信用体系建设，推行工程履约担保、施工企业银行保函制度。提高建筑工程质量，落实建设、勘察、设计、施工和监理五方主体质量安全责任。大力推广新技术、新材料。加强建筑安全监管，实施工程全生命周期风险管理。发展新型建造方式，大力推广装配式建筑，加快推进建筑产业现代化。大力推进建筑节能，进一步提高新建建筑节能标准，严格执行强制性标准。

　　（四）完善城市公共服务。大力推进棚改安居，深化城镇住房制度改革，开展“两治三改”三年专项行动。建设地下综合管廊，加强地下空间综合利用，统筹兼顾城市新区和老旧城区。优化街区路网结构、加快形成快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。优先发展公共交通，统筹公共汽车、轻轨、地铁等多种公共交通协调发展。增强公共服务供给，优化公共服务设施空间布局，促进公共服务设施共建共享。保障城市安全，加快实施河道水系综合整治和排涝泵站建设改造，加强城市防灾避难场所建设，建设市政基础设施地理信息系统，建立省市联动、实时监管的城市运行安全监测平台。

　　（五）营造城市宜居环境。完善城市生态网络，加强城市生态修复，积极创建园林城市和森林城市。推进海绵城市建设，城市新区、各类园区、成片开发区要全面落实海绵城市建设要求。强化城市污水治理，综合整治城市扬尘和餐饮油烟污染，禁止城市及近郊区燃烧高污染燃料。加强垃圾综合治理，推进建筑垃圾资源化利用。

　　（六）创新城市治理方式。推进依法治理城市，加强重点领域法规规章的立改废释，完善城市规划建设管理标准体系。改革城市管理体制，实现市、县政府城市管理领域的机构综合设置，推行跨部门综合执法。完善城市治理机制，提高企业、社会组织和市民参与城市治理的能力和意识，实现城市共治共管。加快建设智慧城市，推进城市综合管理智慧化。

　　三、《实施意见》的主要特点

　　（一）结合安徽实际，紧扣国家重大决策部署。认真领会、落实党中央、国务院关于城市规划建设管理工作的一系列决策部署，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察安徽重要讲话精神，突出“五大发展”理念，在宏观布局上注重与“一带一路”、长江经济带、长三角城市群、中原经济区等国家、区域战略紧密结合，提高城市工作的全局性、系统性；在目标上着力于“四创一建”，通过创新城市发展方式、创建城市特色风貌、创造城市优良环境、创优城市管理服务，着力打造城市生态文明建设安徽样板，建设绿色江淮美好家园。

　　（二）突出问题导向，明确工作原则和路径。坚持问题导向，着力破解制约和影响城市科学发展的理念、路径和体制机制等问题。在原则上，坚持依法治理与文明共建相结合，坚持规划先行与建管并重相结合，坚持改革创新与传承保护相结合，坚持统筹布局与分类指导相结合，坚持完善功能与宜居宜业相结合，坚持集约高效与安全便利相结合。在路径上，从强化城市规划工作、塑造城市特色风貌、提升城市建筑水平、完善城市公共服务、营造城市宜居环境、创新城市治理方式等六个方面明确了目标措施。

　　（三）关注协调共治，构建现代城市治理体系。注重“多规合一”，提出编制完成省、市、县三级空间规划，构建统一空间规划体系。注重完善规划实施机制，保障规划涉及的相关利益主体对规划编制和修改的知情权、参与权。健全城市基层治理机制，注重强化街道、社区党组织的领导核心作用，增强社区服务功能，提高企业、社会组织和市民参与城市治理的能力和意识。注重加强城市安全监管，推进全天候、系统性、现代化城市安全保障体系建设。

　　（四）立足方式转变，提升城市科技文化内涵。突出绿色发展指引，在完善城市生态网络、推进海绵城市建设、加快发展绿色建筑、发展新型建造方式、推广可再生能源规模化应用、加快建设智慧城市等方面明确了目标要求。在强化城市特色塑造、打造地域文化建筑、保护历史文化风貌、实施城市更新改造、推进城市生态修复等方面提出了实施路径。

　　（五）关注民生改善，提升人居环境水平。为改善居民住房条件和环境，《实施意见》提出深化城镇住房制度改革，大力推进棚改安居，在全省开展“两治三改”三年专项行动。提出推动社区用房、中小学、幼儿园、超市、菜市场以及社区养老、就业服务、医疗卫生、文化体育、公共交通等设施与地块开发同步进行，打造城市便捷生活圈。提出合理规划建设广场、公园等公共活动空间，方便居民文体活动，促进居民交流。提出强化绿地服务居民日常活动的功能，使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地。提出推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

　　四、全面贯彻落实《实施意见》

　　城市规划建设管理是一项复杂的系统工程，做好这项工作任务艰巨、责任重大、使命光荣。必须把思想和行动统一到党中央、国务院和省委省政府的决策部署上来，砥砺前行，务求实效，全面贯彻落实《实施意见》。

　　（一）加强组织领导。各级党委、政府主要领导要亲自抓城市规划建设管理工作，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的工作格局。党委、政府有关部门要加大对城市规划建设管理工作的指导、协调和支持力度，建立城市工作协调机制。市县党委、政府要制定本地推进城市现代化行动方案，明确实施步骤和保障措施，落实工作经费。

　　（二）强化责任追究。严格实施城市规划建设管理工作监督考核制度，并作为各市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。将城市规划实施情况纳入地方政府领导干部离任审计内容。城市规划的实施情况，各级政府应当向本级人大常委会报告，并接受监督。

　　（三）强化队伍建设。加强对领导干部城市规划建设管理知识的培训，引进一批高水平的规划建设管理人才，加快培养一批懂城市、会管理的干部队伍，提高领导城市工作的能力。强化大学教育、继续教育和专业培训，打造一支高水平的城市规划、城市设计、建筑设计、城市管理和建筑施工队伍。

　　（四）强化资金保障。按照政府主导、财政引导、社会参与、市场运作、注重绩效的原则，创新城市建设管理投融资机制，鼓励社会资本参与城市建设管理。加强与开发性、政策性等金融机构合作，加大对城市建设管理项目的信贷支持。加强对城市建设管理资金的绩效管理，提高资金使用效益。

　　如何理解“一尊重，五统筹”

　　第一，尊重城市发展规律。城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。城市和经济发展两者相辅相成、相互促进。城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应。必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作。
　　第二，统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性。要在《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》的基础上，结合实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略，明确我国城市发展空间布局、功能定位。要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。要加强创新合作机制建设，构建开放高效的创新资源共享网络，以协同创新牵引城市协同发展。我国城镇化必须同农业现代化同步发展，城市工作必须同“三农”工作一起推动，形成城乡发展一体化的新格局。
　　第三，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。要综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定规划。规划编制要接地气，可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中，还应该邀请市民共同参与。要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性。要加强城市设计，提倡城市修补，加强控制性详细规划的公开性和强制性。要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。
　　第四，统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动，增强城市持续发展能力。要推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。要深化城市管理体制改革，确定管理范围、权力清单、责任主体。要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。
　　第五，统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性。城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。要增强城市内部布局的合理性，提升城市的通透性和微循环能力。要强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念，将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市。要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山。要控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止“摊大饼”式扩张，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。
　　第六，统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚促进城市发展正能量。要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权。